让保护更聚焦，为发展留空间

渝赤叙高速（重庆段）正在加紧建设中。如今，这条串联起重庆、贵州赤水、四川叙永三地的高速公路，建成后将成为重庆至昆明的新通道，两地车程通行时间至少缩短半个小时。

在线路设置上，项目成功避让了沿途的自然保护区及生态保护红线范围，对部分生态敏感区实现了无害化穿越。项目得以精准科学落地建设，是多次调整优化路线的结果，这其中离不开生态环境分区管控成果的应用。

近日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）发布，为严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动提供了行动指南。

一把精准的“绿色标尺”

地方经济要发展，难免要开发建设。那么，建设项目选址应在什么位置？是否会破坏当地的生态环境？反过来说，地方选定一个区域要开发，什么项目允许建设？污染物排放要达到什么水平？这些问题的答案，都藏在生态环境分区管控范畴之中。

生态环境分区管控，就是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。

如何理解这一制度？采访中，大家提到最多的，就是为发展“明底线”“划边框”。

“生态环境保护底线必须要牢牢守住。”生态环境部环境规划院战略规划所所长、生态环境分区管控研究中心研究员秦昌波接受《环境经济》采访时表示，当前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，资源压力较大、环境容量有限、生态系统脆弱的国情没有改变。同时，我国生态系统复杂多样，生态环境问题在不同区域、流域有很大的差异。

“针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求。《意见》的出台，给我们提供了一种全新的、更加综合的生态环境管理手段来应对这些复杂的生态环境问题。”秦昌波说。

基于问题导向和目标导向，生态环境分区管控提供了这样一套技术逻辑：问题识别—目标确定—分区划定—清单编制。

为更好地理解这套逻辑，秦昌波作出进一步解释，就是将各要素分区的生态环境管控要求进行集成并落实到不同管控单元，确定差异化的生态环境准入清单，促进多要素管理衔接融合、功能分区空间综合集成和生态环境管控措施精细化。“其核心特征在于生态环境管理要求的空间化、集成化和精细化。”

分区、管控，是这一制度的精髓所在。通俗来说，就是因地制宜、科学分区，不同区域，实施不同政策。

与此同时，生态环境分区管控是一项“硬约束”。过去，大气、水、土壤、生态保护、环境风险、资源利用等生态环境管理要求散落在各个领域，通过生态环境分区管控，将这些要求融入“一张图”、落到“一清单”管理。也就是说，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，实质就是为发展明确底线、划定边框。

“生态环境分区管控实现了全域覆盖、跨部门协同、多要素综合。”生态环境部环境工程评估中心区域评估部首席专家姜昀告诉《环境经济》，生态环境分区管控基于生态环境结构、功能、质量等区域特征，在生态、大气、水、土壤等生态环境要素管理分区的基础上，将全国国土空间划分为若干生态环境管控单元，按照“一单元一策略”实施精细化管理。

生态环境分区管控的另一个关键词，是源头预防。

传统的环境管理方式较为被动，更多依靠末端的污染减排，哪怕是环评等前期源头预防制度，也更多是项目确定了再去了解对环境会产生什么影响。而生态环境分区管控像一把精准的“绿色标尺”，对于地方来说，无论是区域资源开发、产业布局和结构调整，还是城乡建设、重大项目选址等，这把尺子都能提前量一量，进而为各地区各部门提供决策参考。

生态环境分区管控将生态保护、环境质量、资源利用等要求立在前面，实现了生态环境源头预防关口前移。“变生态环境管理工作的被动应对为主动管理，让地方党委和政府在经济社会宏观决策与调控中可以充分考虑生态、环境、资源因素，从更早的源头整体解决了区域发展的宏观布局、生态环境约束等战略性问题。”姜昀表示。

生态环境实现了从局部微观“一事一议”被动应对管理到全域覆盖的主动管控转变，源头预防作用更强了。总结来说，秦昌波认为：“涵盖要素更全了，覆盖范围更广了，管理尺度更精了。”

被誉为“西蜀第一海”的黑龙滩水库，是四川省重要的城市饮用水源地。

与国土空间规划协同发力

“同一套房子，根据用途将其划分为厨房、客厅、卧室、书房、卫生间等，在布局设计时会考虑如何让人住着更舒适，这就是国土空间规划，更侧重用途管制；而生态环境分区管控侧重于环境质量和生态功能管控，考虑厨房油烟比较重，卫生间需要做好防渗、防臭等，这些区域需要重点管控，就划为重点管控单元，而卧室中的床、衣橱、书桌等需要特别干净的地方，需要优先保护，就将其划定为优先保护单元，其他地方只要日常打扫就可以了，就将其划定为一般管控单元。”

提及国土空间规划和生态环境分区管控，重庆市生态环境工程评估中心副主任喻元秀向记者打了一个生动的比方，讲清楚了两者之间的关系。

都是同一片国土空间，如何用好很关键。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》将“优化国土空间开发保护格局”作为“加快发展方式绿色转型”的首要任务。而国土空间规划和生态环境分区管控，则是优化国土空间开发保护格局的重要手段。

“两者既有区别，也有联系。不矛盾、不冲突、不能相互替代。”采访中，不少专家给出了这样的答案。

秦昌波认为，生态环境分区管控与国土空间规划关系密切，在基础底图、生态保护红线、法定保护区域等方面保持一致，但同时又在管理对象、管理尺度、管理手段等方面存在显著差异。

“生态环境分区管控与国土空间规划保持充分衔接。”生态环境部环境规划院副院长万军在解读《意见》时解释道，两者在生态环境基础底图方面保持一致，包括底图坐标系、行政区划、山体河流水系、自然资源要素、生态环境状况、各类依法设立的保护区及管控区边界范围等，在一张底图上制定分区管控方案。在生态保护红线方面，统一划定并严守一条生态保护红线。在涉及耕地保护、工业园区、城镇开发边界等空间范围，生态环境分区管控充分衔接国土空间规划的要求。

因此《意见》提出，在生态环境分区管控方案编制、单元划定、信息共享、更新调整等过程中，与国土空间规划做好充分衔接，协同发力，以生态环境高水平保护持续协同推动国土空间开发保护格局优化。

从着力点来看，国土空间规划侧重土地用途管制，旨在明确一定区域国土空间开发保护在空间和时间上的安排；生态环境分区管控聚焦空间上生态环境质量、污染物排放等环境行为的分区管理，旨在明确各流域、各区域、各单元生态环境管理要求，完善生态环境源头预防体系链条。

换句话说，国土空间规划旨在确定国土空间“干什么”，而生态环境分区管控不产生新的空间使用需求，更聚焦“怎么办”。

清楚理顺两者之间的关系后，再来看两者如何协同发力。

喻元秀认为，两项工作出发点相似，均聚焦空间治理、强调底线约束、有利于齐抓共管。“生态环境分区管控与国土空间规划都是基于空间视角推进生态文明建设和绿色发展的有力抓手，生态环境分区管控将有力支撑国土空间合理开发利用，科学指导各类开发保护建设活动，两者衔接将有助于构建更加科学的国土空间开发利用与生态环境保护新格局。”

“国土空间规划和生态环境分区管控都是生态文明制度体系重要组成部分，在各自领域，坚持底线思维、系统思维，落实国家生态安全、区域协调发展和主体功能区战略，强化空间分区管理，实施系统治理、综合治理、源头治理，共同保安全、促发展。”万军表示，两者协同发力，有利于推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

为了高质量发展而非限制

对于制度提到的“管控”，可能有人会觉得会限制地区经济发展，实际上恰恰相反。《意见》提出的重点任务之一，就是助推经济社会高质量发展。

在湖南长沙，当地严格落实生态环境分区管控要求，对不符合国家产业政策和地方法规要求的落后产能坚决清退，重点推进“两高”项目淘汰、长株潭生态绿心地区工业企业退出，关停“五小”企业，推动产业布局优化、转型升级；

浙江长兴为改善纺织企业粗放分散布局，提出小微企业聚集发展、合理布局、污染防治、集中配套环境治理设施等管控要求，引导分散纺织户逐步清退搬迁至符合要求的小微园区，打造纺织业转型升级样板地；

江西省南昌市在项目选址阶段，充分利用生态环境分区管控成果，从空间布局约束、污染物排放管控、资源利用效率等维度对项目环境可行性进行预判，服务于当地高质量发展；

……

当前，各地将生态环境分区管控转化为高质量发展的刚性约束，展开了系列有益探索。这些实践也充分证明，生态环境分区管控体系科学合理，可落地、可实施，为生态环境管理提供了新的政策工具。

采访中，清华大学环境学院副研究员汪自书告诉《环境经济》，生态环境分区管控聚焦区域性流域性突出生态环境问题，统筹发展与保护，将区域发展战略目标及其对应的资源环境承载要求分解落实到行政区、管控单元，形成了自上而下推动战略落地的技术路径，既衔接落实国家重大战略中的总体性要求，又可以为战略落地提供生态环境支撑。

例如，河北、天津等地在生态环境分区管控方案编制过程中，落实京津冀协同发展战略要求，根据东部沿海地区产业发展条件和环境承载能力，通过强化产业园区钢铁、石化等重点行业管控，提高产业准入标准等措施，衔接落实沿海产业布局优化和承接北京非首都功能疏解任务。

《意见》也明确了这一点。通过生态环境分区管控，加强整体性保护和系统性治理，服务国家重大战略实施。促进绿色低碳发展，推进传统产业绿色低碳转型升级和清洁生产改造，引导重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移。

服务于高质量发展目标，生态环境分区管控为各地区各部门提供了主动管理的制度“利器”。

生态环境部在视频《生态环境分区管控诞生记》中介绍，该制度可以支撑生态环境参与宏观综合决策、提升生态环境治理效能、优化营商环境，特别是在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等领域落地应用产生了很好的效果。

除了为地方政府提供决策支撑，对企业主体来说，生态环境分区管控同样意义非凡。在投资引导方面，通过在生态环境分区管控信息平台设置的公共查阅权限手段，企业可方便查询分析项目与生态环境分区管控要求的符合性，有利于激发经营主体发展活力。

目前，浙江、重庆、广东等省（市）生态环境分区管控平台开放了查询服务，实现环境准入一键查，可为招商引资、项目选址选线提供快捷的环境合理性研判。

以浙江省为例，以生态环境分区管控为基础，浙江开展“浙里环评”数字化应用平台建设，构建准入要素总览图和环境准入一键查等应用场景，实现项目准入实时研判，信息公布公开透明，预警提醒及时推送，为招商、发改等政府部门以及企业等社会主体提供了高效的项目环境准入研判服务，避免项目前期工作走弯路，助力经济稳进提质。

“三线”是重要前提

与一般制度性文件相比，《意见》有一个显著区别，那就是生态环境分区管控的出台是实践成果上升为制度的过程，实践基础更为扎实。

之所以说扎实，是因为从上世纪80年代开始，我国就陆续建立了生态、水、大气等单要素分区分类的管理体系。此后根据生态环境保护工作的实际需要，生态环境分区管控制度的形成经历了一个不断完善的过程。

其中，“三线”是贯穿前后的重要前提。不过，“三线”的概念已存在多年，并不是这次《意见》出台才有的。

据汪自书介绍，2009年，原环境保护部启动了五大区域战略环境评价，以区域生态保护空间和资源环境承载能力为约束，建立了国土空间关键区域生态环境精细化管理的技术思路与应用路径。此后几轮大区域战略环评延续和深化了这一技术思路，并逐步明确了空间红线、总量红线、准入红线“三条铁线”管控要求。

2017年，为进一步推动“三条铁线”细化落地，原环境保护部启动了连云港等4个城市“三线一单”试点研究工作。在此基础上，《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》印发，明确了生态环境分区管控方案编制的通用原则、内容、程序、方法和要求。

从“三线”到生态环境管控单元，从一般性污染防治到清单化准入管控，以“三线一单”为基础的多环境要素综合集成的生态环境分区管控体系进一步完善。

2017年底，原环境保护部启动了长江流域“三线一单”编制工作，并推广到全国各地。到2021年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案全面完成发布实施。

在此过程中，《“三线一单”编制技术要求（试行）》《“三线一单”成果数据规范（试行）》《生态环境准入清单编制要点（试行）》等8项主要技术文件先后印发，形成了全国统筹、相互衔接的生态环境分区管控技术规范体系，在指导全国省（自治区、直辖市）及地市生态环境分区管控方案编制工作中发挥了重要作用。

根据《意见》，全面推进生态环境分区管控的首要任务，就是制定以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点，以生态环境管控单元为基础，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑的生态环境分区管控方案。

具体来看，目前，全国共划定4万多个生态环境管控单元。据姜昀介绍，陆域优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为55.5%、14.5%和30.0%。优先保护单元与我国生态安全格局总体匹配，重点管控单元与国家经济社会发展战略格局基本一致。

这些生态环境管控单元，按照“一单元一策略”，制定了差异化、精细化的生态环境准入清单。

汪自书认为，精准编制差异化管控清单至关重要，其核心是将“三线”管控目标与要求逐级分解落实到生态环境管控单元上。

“作为推动政策落地的关键一环，生态环境准入清单要好用，其编制过程十分关键，既要确保精准科学、有针对性，又要做到公平有效、有可操作性。”汪自书表示，一方面，要通过精准科学的编制方法，以问题为导向，分区域精细化编制生态环境准入清单；另一方面，要充分衔接融合现有管理政策，考虑管控措施的公平性和技术经济性，确保生态环境准入清单的可操作性。

“生态环境分区管控技术体系的构建经历了探索试点、全国推广和实践应用过程，既是过去我国区域战略环境评价技术积累的延续深化，又是新时期生态环境管理的技术集成创新。”汪自书对《环境经济》总结道，《意见》印发后，建议结合上一阶段实施应用中发现的技术问题，加快完善现有技术规范体系，重点做好生态环境分区管控跟踪评估、更新调整和实施应用等技术支撑。

生态环境分区管控，让保护更加聚焦，为发展预留空间。下一步，面向2025年制度基本建立、2035年制度全面建立的建设目标，要持续推动完善生态环境分区管控体系，让美丽中国建设更科学更精准更高效。

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来源：环境经济杂志编辑：张韵晨